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《指導意見》指出,生態環境保護執法包括污染防治執法和生態保護執法。生態環境保護綜合執法隊伍將整合相關部門污染防治和生態保護執法職責。
“職責明確、邊界清晰”是國家實施生態環境保護綜合執法改革的目標方向,其提出的背景是生態環境保護領域多頭、多層重復執法問題較為突出。
中華人民共和國環境保護法》第十條規定,環境保護主管部門對環境保護工作實施統一監督管理,有關部門依照有關法律的規定對資源保護和污染防治等環境保護工作實施監督管理。原環保部門與其他“有關部門”共同履行環境保護職責,屬于“統管與分管”相結合的模式。近年來,湖南、陜西、內蒙古、山東、重慶等十余個省、區、市制定了環境保護工作職責規定,少的涉及20余個部門,多得涉及50余個部門,職責分散交叉、重疊問題突出。
《深化黨和國家機構改革方案》第五十一條明確要求“整合組建生態環境保護綜合執法隊伍。整合環境保護和國土、農業、水利、海洋等部門相關污染防治和生態保護執法職責、隊伍,統一實行生態環境保護執法”。生態環境保護執法包括污染防治執法和生態保護執法兩個主要方面。
對污染防治執法領域而言,法律、標準體系較為健全,但執法權較為分散,個別領域存在“九龍治水”問題。以水污染防治執法為例,“地表水”執法由環保部門負責,“地下水”執法國土和水利部門還存有爭議;“岸上”的污染源執法由環保部門負責,“水上”的污染源執法由交通、海事、海洋等部門負責。執法權分散導致職責交叉不清,部門間協調不暢,同時也容易造成能力配置的重復浪費,多頭執法。
對生態保護執法領域而言,法律、標準體系,以及執法事項和執法主體均較為分散。目前還沒有針對生態保護的系統性專門立法,經過對法律和國務院行政法規的系統梳理,與生態保護高度相關的執法事項分散在《水法》《森林法》《草原法》《海洋環境保護法》《防沙治沙法》等30多部法律法規中,涉及國土、水利、農業、林草、海洋、住建等部門,這些法律法規主要側重于資源開發利用保護和生態建設,很多領域沒有針對生態破壞的執法依據。
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